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王先庆 广东财经大学流通经济研究所

在批判中创新,在反思中进取;将理论融入实际,从实际提升理论

 
 
 

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商务部经贸决策咨询委员会专家,广东省商业经济学会会长,广东财经大学流通经济研究所所长,广州市现代物流与电子商务发展研究基地主任,广州市政府决策咨询专家。

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王先庆:制约珠三角政府间合作的三大“软肋”  

2009-09-08 17:39:46|  分类: 经济评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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       近期在思考和研讨“珠江三角洲如何推进区域经济一体化”问题时,大家在注意到这一令人激动的过程所产生的前景以及目前各自的优势、条件等因素外,都缺少对区域内各级地方政府在推进一体化进程中面临的困惑和尴尬局面,即各自所起的作用相当有限,即所能动用的资源和能力都受到巨大的约束。

    这些年来,我到全国不少省市参加地方政府部门主持的项目,发现这些地方政府部门对企业和下级部门的号召力比珠三角某些城市的政府部门要强得多。例如,这次在贵州黔东南调研时,作为牵头单位州发改局要在各县举行汇报和调研会议。有一件事我印象十分深刻,即在黔东循环经济开发区(一个涉及三个县、无行政级别虚拟工业园区)开调研会议时,几个县的主要负责人和部门负责人都到了。实际开会时间也就只有两个多小时,但大家都认真参会。 当时我就想,当地的政府号召力和部门之间的合作精神太值得称道了。之所以这样想,是因为这些年在珠三角做课题,也参与数十次大大小小的调研及座谈,但每次到会的人都是稀稀拉拉,没有几个人。尤其是参加广州市政府有关部门主持的一些座谈会,所邀请的企业、其他部门以及下级部门的相关人员,常常以忙碌为由,缺席参会。这种现象,可以说在广东各级政府相当普遍。

       由此,在前几天举办的一个小型研讨会上,我就珠三角区域经济一体化过程中存在的一些问题发表了一些看法,包括各级地方政府在推进珠三角一体化过程的“软肋”问题。在我看来,这些“软肋”主要体现在三个方面:

 

       一、政府综合调控力弱

       珠三角在全国最早实行改革开放,也是经济自由化、民主化程度最高的区域,但在“改革”与“放权”的过程中,政府在战略设计上出现认识上的误区,即:认为“市场经济就是要尽量不管”,从而把一些基本的经济调控手段也尽量“下放”,并以为“越不管越好”,出现“过度放任”的情形。导致误区的根源在于早期的一些政策研究人员和决策研究人员对市场经济的理解出现偏颇,未注意到市场经济发育完善过程中以及工业化初中期政府的培育和导向责任,错误地套用了西方古典自由主义市场经济思想中的一些做法。这样的后果有三:

        一是政府普遍放弃了对一些公共服务设施以及公益性设施的投资和管理。这其中,最主要的是,政府基本上不关注类似于专业批发市场、大型仓储物流中心、大型货场、商业街、大型公益性休闲场所等的投入,任这些与百姓生活密切相关的服务业自发发展,自生自灭。正因为如此,在全国各地政府都主导兴建大型专业批发市场等商贸流通基础设施时,珠三角各地政府,除少数镇区外,基本上处于“无为而治”的状态,导致市场普遍散、乱、差,以及物流、零售、旅游等服务业的成长性不足,从而直接影响到市场经济的发育和完善。

       二是政府普遍缺少主动性的超前规划,珠三角各个城市都不同程度地存在这方面的问题。到处都是“农村象城市,城市象农村”。其所以如此,还是“放任不管”的思想作怪,认为规划意义不大,也起不了多大作用。因为,对于规划不主动,不积极,也不认真。出台的不少规划都是一些短期的操作性规划,缺少战略研究作支撑。规划的随意性也大,规划与不规划一个样。在一定意义上,珠三角各地以前的一些规划,是最不起作用的规划,因为执行性差。

       三是政府权威性和影响力不够。由于政府主动放弃了对市场经济培育和成长的责任,从而也就丧失了对经济调控和干预的理由和机制。有人说“在珠三角,镇长指挥不动村长,市长指挥不动镇长”,虽然这种说法有点夸张,但它从一个侧面反映出珠三角地方政府的“诸侯经济”特征,大家各干各的,“利益导向”,对于上级的规划和指示,想听就听,不想听就不听。“碰到问题绕道走”,反正都是“摸着石头过河”,大家“不管白猫黑猫,抓着老鼠就是好猫”。无形中,上一级政府对下一级政府的影响和调控力普遍偏弱。除了有利益的事外,下面可能常常对上级的指示或规划不予理睬。可以说,这也是珠三角违章建筑、无证经营者相当多的原因之一,因为村、镇、街道对上面的规划和指示阳奉阴违,不予执行。村村点火,家家冒烟,有利就干,至于其他事,懒得管。

        总之,由于早期改革过程中,政府的过度放权以及对市场培育过程中一些职责的放弃,导致现在规划难、调控难以及能调动和掌握的资源十分有限,下级政府或企业底气路、胆子大而对上面“不买帐”,甚至出现某些规划和决策纯粹是有关政府部门自身的自娱自乐、一厢情愿,下级政府和企业普遍没有什么反响。例如,2002年省委省政府出台的大力促进现代流通业的有关决定,至今在一些地市还处于纸上状态。

 

        二、政府部门利益导向强

        珠三角商品意识强,市场经济意识深厚,这也体现在政府部门的决策与行为上。依我个人这些年来的观察,除深圳、东莞的政府部门外,相当多的政府部门几乎是把自己当成一个“企业”,有利的事就积极,无利的事就敷衍甚至根本“不作为”。或许这种现象在全国都具有一定的普遍性,但我觉得珠三角的一些地方政府部门尤其严重。其主要表现就是:

       一方面,对一些公益性强、费力不讨好、短期看不到利益、与政绩关系不大、面子效果不强等的公共项目缺少投资积极性和关注度。对一些与百姓关系密切但难搞的断头路、黑灯区、乱泥区等长期不管,对于有关治安、教育、医疗、卫生、生活便利等民生利益的改进也缺少积极性。君不见,以某些城市的中心城区三公里为半径,就到处可见杂乱不堪的村落和街道?为何珠三角的区域交通改进那么难?为何珠三角的货车进出停车那么难?为什么黑医疗点治理那么难?等等,其实难只是问题的一面,关键是缺人管。

       另一方面,一些政府部门无形中总是在追求利益的最大化。于是,对于能收费、能罚款的项目积极性特别高,部门人员也特别多。为什么珠三角的收费公路和收费站全国最多?因为利益多。为什么一些城市的无证经营企业多?因为收费多。有些部门总是寻找各种理由千方百计地扩大收费、变相收费,这里取消,又在其他地方开拓新收费途径。曾经听出租车司机抱怨说,他们还要考数学和英语,不及格还得再考,于是他们不得不花钱请人考或交钱了事。真是无奇不有。

       此外,政府也热衷于从事与利益关系比较密切的工作,例如招商引资、经营开发、上各类工程项目、搞各类开发区或园区、想方设法高价卖地等。有些政府部门和领导,几乎把自己当作成一个“商人”在进行工作和思维,出入于各类老板的饭局,喜欢参与各类生意的撮合与谈判,甚至参与着亲朋戚友的商业活动,分享着直接或间接的利益。

        我无法就上述现象进行广泛调查,凭的是多年与各级政府部门打交道的一种观察和直观感受。我虽然不敢说多数政府部门现在是极端的功利主义导向,但我敢说,有某些市长、局长差不多就是一个变相的“董事长”或“总经理”。只不过,他们主要是为本部门、小团体或个人谋着利益。

       有一个有趣的现象,不知各位留心没有,在珠三角政府官员们的私人饭局中,极少象北方等内地官员们那样,大谈特谈国家政治,而是谈生意以及发财、养身和休闲娱乐之道。

       还有一个有趣的现象,就是无论是广东省,还是广州市,它的社会科学规划项目的经费在全国经济发达省市的平均水平或许是最低的。或许,在某些政府部门官员看来,这种钱花起来是最不值得的。他们宁可动不动就投入十亿八亿元的资金去建并无多少实用价值的歌剧院、活动中心以及马路两边的“穿衣戴帽”,甚至一些道路不断的挖和填,也不想增加多一些经费用于人文社科的研究和教育的投入。

        总之,珠三角的地方政府部门受区域浓厚的商业文化影响外,还染上了过于讲求实际,注重短期利益等色彩,从而强化了利益导向。

 

       三、政府部门合作基础差

       珠三角的区域文化崇尚单打独斗,缺少内部的联络与合作,甚至对身边人保持足够多的警惕、封闭和不信任。他们常常宁可舍近求远、远隔千山万水去交朋结友,也不愿意请自己周边的人来合作。他们可以与北京、国外来的人打得十分火热,亲如兄弟,但是对楼上楼下的人却可能老死不相往来。这种区域文化有着独特的历史背景和文化特色,这里不展开讨论。但它在政府中的反映,就是珠三角各地市的政府之间、同一城市的部门之间以及不同级别的同一部门系统之间,都缺少联系。大家各干各的,基本不相往来。广州提出向深圳学习,广州与佛山市政府对话与合作,其实主要还是书记市长们的事,下面的各级政府多是走走形式,一阵风吹过,就没事了。平常联系就不多,何谈相互学习?广州与东莞基本上是同城的,但政府部门之间的合作对话基本上为“零”,更谈不上机制。

       珠三角政府部门之间的合作基础差,除了骨子里的一种自我中心主义外,甚至还有一种互相“看不起”的因素,即自认为比对方强,不值得相互学习。他们认为,把本单位的工作做好就行了,懒得谈合作。珠三角各级政府有一个共同的现象,就是在一些社会经济决策或重要活动中,常常对民间的舆论以及本地的专家学者冷落,却要花巨资从北京、欧美国家请一些“国家一流”的专家学者来衬场面。这种现象的背后,说明一个问题,表面上好象是“外来的和尚好念经”,其实,本质上是一种基于不信任的“排内主义”。正是“排内主义”的思想,导致一种区域内不同政府部门间的“相互隔离”。我曾经问过一些政府部门的工作人员,你们和其他一些珠三角地市政府的相同部门有联系吗?他们的回答是:很少,甚至几乎没有。他们或许可以个人帮忙,但却不一定是工作上的往来。

        珠三角政府部门间缺少合作基础的另一个因素就是基于地方利益最大化的考虑。这么多年,大家都是单打独斗,各发“闷着”发财。地方政府为了GDP大比拼,已经形成了一种思维定势和格局。比如,广州市的物流业就缺少为珠三角其他城市主动服务的基础,竞争大于合作,因此,现在谈如何合作,就有相当大的难度。或许,正是基于长期利益的考虑,珠三角政府部门才走到一起谈合作,但目前经济发展的阶段、城市化和市场化的水平等因素又使这种合作的利益基础受损。因为从一个镇、一个村甚至一个县区来说,经济增长和发展的内部动力和潜力还很大,“合作”带来的收益还可能看不见,甚至有可能“合作”还会带来短期利益的损失。实际上,这也是珠三角地方政府各自为政、重复建设、规划滞后的主要原因。

         注:匆忙成稿,未及修改,欢迎交流,请多指教!    

   

 

       

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